美国能源政策“反转”?

2019 年 9 月 25 日,在美国旧金山金融区蒙哥马利街,人们在环保主题画作上参加活动

张林

根据美国当选总统拜登的预告,在他就任总统的第一天,美国将重新加入《巴黎协定》。此类迹象表明,入主白宫后,奉行多边主义的拜登有望很大程度上回调特朗普的既定政策,包括能源政策。

在过去历届美国政府中,能源政策通常会随政府更替而发生变化,并对美国乃至全球造成深远影响。作为现代经济重要命脉的能源,与政治、经济、环境都有密切联系,地位举足轻重,其政策走向格外引人关注。

二战后美国能源政策演变

纵观第二次世界大战以来的发展历史,受能源供需情况、地缘政治以及政府治理能力等因素影响,美国能源政策经历了一系列演变。

20世纪40至60年代:能源政策宽松自由。在此阶段,美国国内主要能源政策倾向于防止石油进口对国内石油产业的冲击;国际方面,政府强调保障盟国石油安全,以服务于其世界霸权地位。

20世纪70至90年代:强调政府干预,强化能源安全。国内主要进行能源结构调整,并实施节能政策,能源供需矛盾逐渐缓和;国际方面,主导成立了国际能源署,制定最低保护价政策以促进国内石油产业的持续发展,保障国家能源安全。

21世纪以来:兼顾市场机制和政府政策调节作用,促进能源独立与清洁能源发展。这一时期,国际地缘政治态势复杂多变,历任政府虽然采取的举措不尽相同,但都致力于降低美国的能源对外依存度,增加国内能源供给,推进节能以及大量使用清洁能源,实现能源供给的多元化。

奥巴马自2009年上任后先后提出了美国能源新政、汽车节能减排计划和美国联邦政府创新战略,将新能源技术作为创新战略实施的突破口。尽管很多具体政策未能得到有效实施,但奥巴马时期美国能源生产形势还是发生了显著变化。气候政绩空前优异,保护了逾2.65亿英亩(约合107.2万平方千米)的公共土地和水域,清洁能源政策成效显著。

在支持大规模开采天然气、支持核能等清洁能源以及生物燃料开发等方面,特朗普政府的能源政策与奥巴马政府保持了一定的连贯性,但其能源政策所秉持的总体理念与奥巴马政府南辕北辙。就任总统的第一天,特朗普即发布“美国第一能源计划”,其核心措施是发展化石能源,此后所有行动举措都围绕着消除煤炭、石油、天然气生产的障碍而展开。国内政策上“为油气松绑”,积极鼓励化石能源生产;国际往来上“促油气外销”,积极扩大化石能源出口。同时,“以油气为筹码”,在实现国家安全与对外政策目标时频繁借力能源工具。

特朗普任上的这几年,美国石油和天然气产量激增,国际能源地位提高。美国能源信息署发布的《能源短期展望报告》指出,2019年美国石油出口量首次超过进口量,甚至一度超越沙特,成为全球最大原油出口国。根据英国石油公司发布的《2020年世界能源统计年鉴(第69版)》,2019年全球天然气产量增长了1320亿立方米,其中美国增长量为850亿立方米,几乎占据了全球净增长的2/3。

特朗普政府的能源政策,在化石能源生产与出口、能源安全方面均取得了一定成效,但这种“美国优先”和“赚快钱”的能源政策,加剧了世界能源市场供应过剩,同时也加速改变了现有国际能源格局和能源地缘政治,更对全球气候环境造成了不可估量的破坏。

拜登的“绿色新政”

拜登堪称美国国会中推动气候变化议题的先驱,曾参与起草气候控制法案,其在奥巴马政府内担任副总统期间也积极规范碳排放,始终支持清洁能源和气候治理。从拜登在此次总统竞选中发表的讲话来看,他在能源政策方面延续了民主党一贯的立场和主张,旗帜鲜明地为清洁能源站台。他表示支持清洁能源革命,并决心挽回特朗普任期内对气候造成的破坏。

竞选期间,拜登多次强调石油行业带来的严重污染,及其被可再生能源取代的必要性。拜登在竞选纲领中给出了非常详细的绿色能源计划,其实施核心包括新能源的研发、广泛应用与对传统能源的替代升级。同时,拜登还做出了多项促进清洁能源发展的承诺,包括在未来4年内投资2万亿美元来实现能源100%的清洁化和车辆零排放;制定更加严格的燃油排放新标准,确保100%新销售的轻中型车辆实现电动化等。

他还表示,将在未来10年内对清洁能源的基础设施建设投资4000亿美元;在2030年年底前部署超过50万个新的公共充电网点,同时恢复全额电动汽车税收抵免;到2030年将海上风能增加一倍;到2050年之前达到“净零排放”(即通过植树造林、碳捕集捉等方式抵消碳排放)。

拜登以“绿色新政”为框架,回应气候挑战,依托技术创新、需求激发和基础设施投资三大支柱,意在以清洁能源为杠杆,撬动美国经济;借气候变化问题的溢出效应,重振美国在气候治理、清洁能源技术、制造业和能源行业发展方面的全球领导力。

入主白宫后,拜登可能将寻求扭转特朗普任期内对石油和天然气行业的放松管制措施,同时实施从化石燃料中“合理过渡”的政策,试图建立结构性的经济和政策支持方案,以刺激清洁能源的发展。大西洋理事会全球能源中心主任兰道夫·贝尔称,拜登的气候和能源计划颇具雄心,但由于参议院可能仍由共和党控制,政策推行或将受阻。拜登很可能将工作重点放在减少对化石燃料的需求上,限制甲烷排放,鼓励发展碳捕集与封存技术。

世界能源格局迎巨变

从其所秉持的总体理念来看,拜登的立场应与奥巴马时期无异。但当今世界能源发展面临着一系列新的不确定因素,尤其是受到全球化走势和地缘政治变动等方面的影响,拜登团队制定的能源政策将不会仅仅是奥巴马时期的翻版,也将对时局做出回应。

当前,新冠肺炎疫情在国际上尚未得到有效遏制,各国经济复苏缓慢。发展新能源的前期投入高,回报周期长,贯彻新能源政策可能会使美国的经济增长速度放缓。在美元与石油挂钩的结算方式下,大力发展新能源在某种程度上是对既有美元体系的打击,势必经历相当长的阵痛期。美国是否能承受住这样的风险和代价,以及在促进经济复苏的紧迫性与发展新能源、应对气候变化的紧迫性之间,如何寻找到一个平衡点等,都有待进一步观察。

与此同时,国际油气市场震荡。特朗普政府掀起的针对多个国家和地区的贸易战,使得世界各大经济体央行货币政策收紧,世界经济增长前景不明,加剧了国际市场对能源需求增长放缓的担忧。

国际能源署预计未来几年国际原油市场将延续供大于求的态势,油价将维持低位震荡,难以有效提振。而廉价的石油和天然气唾手可得,不管是在美国国内还是新兴市场,对清洁能源的需求都将受到抑制。虽然投资清洁能源技术也可以作为经济刺激计划的一部分,但美国参众两院很难就清洁能源立法达成一致。

在未来的几十年里,世界能源的面貌将会发生根本性改变。这些变化不仅与能源自身的演进有关,而且涉及能源系统发展和运行模式的根本性转变。在各种因素的作用下,不同层面的能源政策将面临新的威胁和挑战。

(作者系浙江外国语学院环地中海研究院助理研究员)

来源:2020年12月23日出版的《环球》杂志 第26期

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